台灣觀光賭場立法制度之研析（上）

吳筱涵律師

壹、  前言

近年來，國際間陸續開放合法賭場之設立許可，連原本保守的日本，基於經濟考量，執政黨似乎亦有意推動賭場設立合法化之政策[1]。綜覽觀之，各國開放之目的不外乎係透過賭場所造成的吸引效應，為國內之經濟發展注入一劑活血。

台灣如金門與馬祖等離島，因天然資源不足及經費分配不均等因素，使得其經濟發展僅能倚靠觀光之收入，而無法有突破性之發展。以馬祖為例，其交通建設囿於中央編列預算有限，遲遲無法設置完善的機場跑道。為求經濟發展及公共建設之建立，馬祖政府及其居民便透過公投，展現出其欲以設立國際觀光渡假村及觀光賭場之方式，吸引外國投資人進行開發之決心[2]。

然而，博弈事業是個具有高度爭議性的行業。其中最具爭議性者，即為觀光賭場之管理及監督。對於台灣人民而言，「賭」不但是法令明文禁止之犯罪行為，更是一般社會道德不容許之活動。但鑒於世界潮流及概念之演變，建立觀光賭場之可非難性已經降低，如何進行有效的監督及管理，才是吾人應該真正關心的議題。

事實上，博弈法規欲規範之主要層面，不外乎博弈活動的參與者及主管機關。就參與者之保護，最初步的目標當然是維持遊戲的公平、誠實，並保證賭局勝利後的獎金給付。當然，更重要的是，賭博活動對社會所帶來影響之評估及問題解決，如上癮者之再教育，犯罪防範機制，以及兒童、青少年之保護及照顧等。而主管機關部分，除博弈產業所產生之稅賦及員工就業之問題外，更包含了司法權之介入以及問題玩家之管理，如上癮者之拒絕進入賭場等規範。

就方法論而言，最有效的管制，並不是採取最嚴格的方式。因過於嚴厲的規範，將使有意投入博弈產業的投資人因此卻步，且主管機關執行上亦可能無法執行。反之，最有效之方式，應是分析當地文化背景及民情，並透過主管機關審核博弈執照之發行、調查檢驗博弈業者之經營及就博弈業者財務資料進行審計等過程，瞭解並有效掌握、監控經營博弈事業之業者相關資訊，如此方能確保賭局公平性，並顧及博弈對社會影響，使得博弈活動參與者及相關人等受到有效之保護。

以下，本文便以台灣觀光賭場管理條例之立法背景及近況介紹作為開端，於介紹台灣觀光賭場管理條例之立法沿革及近況，再就立法審議時所遇到之問題進行討論，輔以外國立法例作為參考及比較後，提出本文之淺見，以供立法機關及主管機關卓參，並為台灣的博弈法治，貢獻一份薄力。

貳、  立法背景及近況介紹

一、  台灣觀光賭場管理條例之立法沿革

台灣觀光賭場管理條例之法源依據，係由第2屆立法委員陳癸淼於1995年提出，至2005年林炳坤委員和澎湖縣長賴峰偉極力推動，於2009年1月23日方通過離島建設條例第10條之2[3]之授權依據。

離島建設條例通過後，離島居民為促進當地用水、用電、交通及經濟，便借鏡新加坡、澳門等國設立國際渡假村及觀光賭場之經驗，透過地方性公投，決定於金門、馬祖等地建設國際觀光渡假區，並於渡假區中設置觀光賭場。以龐大的商業利益，吸引開發商進行投資及建設。

又，依前述離島建設條例第10條之2第2項之規定，觀光賭場應附設於國際觀光度假區內，即所謂的Integrated Resort模式（以下稱「IR」模式）。交通部觀光局為使國際觀光度假區之設置及招商規範有所依據，便於2013年3月預告訂定國際觀光度假區投資計畫之申請時程、審核標準及相關程序等事項[4]。

此外，就觀光賭場之管制母法部分，行政院、立法委員陳雪生、蔡正元、立委葉宜津等人，亦提出了不同版本的「觀光賭場管理條例」草案[5]。希望能在馬祖及金門等離島公投通過後，給予離島之地方政府設立國際觀光度假區及觀光賭場，一個明確且詳細的法源依據。

二、  台灣觀光賭場管理條例之審理近況

就上述「國際觀光度假區投資計畫申請審核辦法」及「觀光賭場管理條例」等規範，前者已於2013年3月公告預定，而後者的各種不同版本，惟僅陳雪生委員之版本，於2013年4月22日經交通、經濟、司法及法制等三委員會審查及備質詢，而交通、經濟、司法及法制委員會第2次聯席會議本欲於2013年12月5日，12月4日本草案之公聽會結束後，將三個版本一同審議。惟本案幾經波折，於12月19日經交通委員會決議，由朝野協商進行協商，逕付二讀程序^[6]。最後，立法院交通委員會於2014年1月2日將各個版本彙整後，一同就名稱、條文細部規範等內容，進行討論及審視。

於2014年1月2日之審查會中，立法院交通部委員會議決，以立委葉宜津版本「離島觀光賭場管理條例草案」之名稱，初審通過前半部分以行政院版為主、後半部分以立委陳雪生版本為主之31條條文。惟條文中涉及主管機關或專責機關設立、職權行使等83條，因於初審會議中委員意見無法達成協議，便將該剩餘部分，交由朝野協商後方決定最終之公布版本^[7]。

此外，依據該次審查會中委員會議決，因觀光賭場之設立，難謂為公共建設，故未來不准許徵用國家土地設置賭場，且賭場之設置，並不適用促進民間參與公共建設法中相關優惠及政府協助之規定[8]。

 

參、  台灣博弈立法中所遭遇之重要問題

一、  台灣觀光賭場主管機關之建立

1. 現行草案遇到之爭議

依前述國際觀光度假區投資計畫申請審核辦法草案及觀光賭場管理條例等規範觀之，投資廠商需先透過審核會審核後，方得進行國際觀光渡假區之開發。而取得該開發許可執照後，方得向博弈專責機關申請觀光賭場適格性審查及經營賭場執照之核發。

再，依觀光賭場管理條例草案規定觀之，涉及監督及管理之事項繁多，如博弈設備技術規範、檢驗項目、驗證機構應具備之資格條件、委託事項之範圍、博弈經紀業執照之申請、適格性審查、應檢附文件、應繳納費用、撤銷與廢止之事由、佣金報酬上限、收取方式、貸款額度限制、執行業務、博弈經紀人許可之申請、應檢附文件、應繳納費用、發給工作證、撤銷與廢止許可之事由、執行業務等，均需由主管機關進行相關工作之檢核，方能進行。然而，主管此事務之機關，究竟應由專責之獨立機關為之，或於交通部觀光局中擴編，何者方為妥適，即為前述2014年1月2日審查會中委員無法達成共識的關鍵爭議。

然而，綜觀2013歷次立法院交通委員會審查觀光賭場管理條例草案之質詢記錄，因2013年爆發司法人員收賄弊案^[9]，故立法委員對於博弈專責機關之構成及其人員配置均投入相當大的關注，避免負責辦理賭場管理監督之機構，又淪為不法業者發揮賄賂實力，培養手中操線木偶的溫床。事實上，讓專責機關得免受不法干預、非法關說的最佳組織方式，即係參考新加坡賭場管制局，以獨立機關方式構成。惟台灣獨立機關，經修法後，僅存法定中央選舉委員會、公平交易委員會及國家通訊傳播委員會等3個機關^[10]，亦無剩餘之法定額度，僅能期待修法擴增。

另外，依現行主管機關意見及立法走向觀之，博弈產業之專責機關，應隸屬於交通部底下。惟依中央行政機關組織基準法第33條^[11]，三級機關僅有70個，而各部會下屬之署、局，均以配置完成，已達總數70個之門檻，故博弈產業之專責機構，修法之前，亦無法以署、局之形式存在，至多僅能成為觀光局下之附屬機構。若依現行立法方式，專責機關附屬於觀光局底下，將可能產生前述不法干預、非法關說之疑慮。因此，主管機關之構成，實為一需迫切解決之問題。

1. 外國立法例之借鏡

就他國觀光賭場之發展模式，僅新加坡採取國際觀光渡假區內方可設立賭場之立法例。其他各國，如英、澳、美等國，申請人可於申請後直接設立賭場。而近期方開放博弈活動之澳門，亦將獲得國際觀光渡假區開發許可後方可設立賭場之模式，列為選項之一，而非設立賭場之唯一路徑。惟綜觀各國博弈產業專責機關之構成方式，有採取二機關構成的雙軌制[12]，亦有單一獨立機關的單軌制，更甚者，亦有以行政機關出資成立公司的法人制。

以雙軌制的美國內華達州為例，其便是由州長指派之美國公民及該州州民所組成之博弈委員會(Gaming Commission)、博弈管制局(Gaming Control Board)，兩者就業務性質分別主管之。惟前者權力較大，至多是博弈相關案件最終決策權或決定權之行使，而後者則係一般的行政檢查及裁量權[13]。反觀單軌制之新加坡，則係由地方法院高級法官等16人^[14]組成賭場管制局(Casino Regulation Authority) ，就核發執照、管理賭場營運、許可賭場監督與管理事項、處罰、針對賭場經營者及營運建立制度、提供問題賭博者之社會保護等事項具有完全的決定權限。

1. 本文之建議

參考上述各國制度、專責機關構成人員獨立性、中央行政機關基準法法規等條件，本文認為，若於不修法之前提下，應採取類似澳門的雙軌制。由博弈管制委員會（名稱暫定）為具有決定權之主管機關。其構成為因應國情不同，應不能完全參考他國之提名方式^[15]。本文建議，應得參考金融監督管理委員會之構成方式^[16]，由交通部部長、法務部部長、經濟部部長為當然委員，其餘由行政院院長就相關機關首長及具有相關專業學識、經驗之人士派（聘）兼之。委員由機關代表擔任者，應隨其本職進退。且此委員會亦與金融監督管理委員會相同，本於法律規定得獨立行使職權^[17]。此種構成方法，將使博弈管制委員會雖不得有獨立機關之名，卻得有獨立機關之實。而就博弈事項之一般監控、調查及執行，應由交通部觀光局內之賭博管制組負責。其構成員應透過嚴格的條件審查及法務部調查局之背景調查確認無虞後，方可進入該組進行相關業務。

上述雙軌制的編制方式，不但具有決定權的上級機關，透過不同背景委員的構成，可具有其專業性，亦可透過外部聘僱的方式，減少關說的可能；而一般事務的執行，則交由交通部觀光局的擴編單位進行管理，更可有效利用以往觀光局在推動博弈觀光時之資源及經驗。如此方式，實為推廣博弈制度新手之台灣，得以參考之方式。

二、  觀光賭場未成年人之安全管理疑慮

1. 外國爭議案例

於設立觀光賭場之議題，引起立法委員及多數民眾關注的，除了嗜賭防制、犯罪治安外、便是青少年及兒童保護之問題。

依國外電視及報章媒體之報導，孩童因法律所規定一定年齡限制無法進入賭場，顧全家進入觀光渡假區後，若父母進入賭場便無人照顧[18]。且成癮的家長更可能為賭而棄子女於不顧。更甚者，極有可能造成孩童死亡悲劇[19]。

此外，雖然各國法律對於進入賭場者有一定之年齡限制，但若年齡限制過輕，仍無法達到有效減少青少年因智識未成熟發育之情況下，於賭場輸去大筆金錢之可能性[20]。

1. 外國管理制度之借鏡

國外賭場為使上述問題得獲得解決，均於觀光渡假村或旅館中設有兒童看護中心或兒童俱樂部，使得想要去賭場內試試手氣之父母，其孩童可以得到妥善之照顧，避免上述憾事發生。以美國日落站賭場酒店為例，其便設有兒童俱樂部，以管理未成年子女之安全。而新加坡的濱海灣金沙酒店，亦有同樣服務。

且在進入賭場之年齡門檻上，美國拉斯維加斯、新澤西、亞特蘭大，以及馬來西亞、摩納哥等國，均將入場年齡限制設最高成年年齡21歲，以有效防免未成年之青少年於智識未開之情況下，因陷入賭債而不得不從事違法行為之情事發生。

1. 本文之建議

本文以為，雖然促進地方經濟及交通發展固然重要，惟未成年子女看護及照顧，亦是不容忽略。本文建議，未來於招商條件中，應得明訂投資商於開發時需於國際觀光渡假村或觀光賭場內設置未成年人之看護措施，並且伴隨未成年子女前往之遊客或賭客，即使欲使用博弈設備，原則上有一定金額及時間限制，避免因沉迷於博弈活動而忽略未成年子女之情事產生。

另外，對於年齡限制之門檻上，雖然台灣成年之門檻為20歲，但基於賭博為特別行為之考量，本文建議應除得參考外國立法例之門檻，將進入觀光賭場之門檻訂定於21歲外，更應於正式實施後頒布行政命令，要求觀光賭場應將該限制公告於明顯處並確實核對。若有違反者，除對行為人進行裁罰外，更對業者進行處罰，方能有效減免此種情事之發生。

（下篇待續）

台灣觀光賭場立法制度之研析（下）

三、  觀光賭場地下借貸之疑慮

1. 現行草案可能產生之爭議

依觀光賭博管理條例草案第43條第1項、第44條規定，於觀光賭場內不得使用信用卡、不得設置提款機 。然而，此限制雖可減少破產之可能性，卻可能因為便利性之降低，而減少觀光賭場的經營績效[21]。甚有可能造成賭場外私人地下錢莊提供金錢借貸、典當，進而產生非法地下借貸之問題。

1. 外國立法例之借鏡

以鄰近的澳門而言，其法律對於賭場非法地下借貸之責任，有明確之法律規範[22]。而新加坡法律更嚴格規定，其居民在賭場內借貸不受法律保護，此規定函亦即為該國居民不能在賭場內借貸。惟縱欲賭場內借貸，新加坡之規範亦為嚴格，需新加坡籍和永久居民貴賓級賭客若要向賭場借貸，須先符合額外要求，包括得先動用所存放的10萬新元（約7.9億美元）按櫃金作為籌碼。

相較於澳門、新加坡的嚴格管理，美國對於賭場的借貸制度相對寬鬆，對於信用卡之使用亦無限制。此是因為美國的信用制度資訊系統十分健全，縱使開放於賭場內進行信用借貸，若產生爭議將可透過司法程序進行解決。

1. 本文之建議

賭場是否開放使用信用卡及合法信用借貸，其除涉及對於賭客之吸引力外，更涉及是否會衍生非法地下經濟的問題。本文以為，為使參與博弈活動者不因賭而破產及避免地下借貸產生之顧慮達到平衡點，應於一定額度下，開放使用信用卡之可能性，以增加至離島進行博弈活動之吸引力。但為免卡債風暴在離島再度爆發，除前述額度上限外，更應限制使用次數之限制及欠款名單追蹤，如此方能有效防止賭客欠債破產之情事發生。

此外，於地下借貸防治上，應得就離島設置之銀錢業或借款業者進行全面之監控及登記，並於賭場附近設立費率低廉的公立借貸單位，如此方可於一定程度下減少地下借貸產生之可能性。且應得參考澳門的立法例，訂定明確的賭場內、外違法借貸之刑事責任依據，如此方能有效防止有心人士利用賭客之豪賭心理，進行不法高利之放貸行為。

四、  賭債非債之爭議及解決方式

1. 離島觀光賭場所產生賭債合法性之疑慮

賭債為何，於台灣現行法律未有明文定義。其概念係基於民法學者及最高法院實務見解所解釋，認為賭債係「賭博行為輸贏而負擔之債務」^[23]，因賭博係法令明文禁止，故其所生之債務為自然債務，縱有債之關係，亦無法請求^[24]。惟離島建設條例既已為設置觀光賭場訂定授權依據，故觀光賭場之博弈活動，應為合法，不再適用前開實務見解所稱賭博係法令禁止之行為。

然而，除於國際觀光渡假區內所進行之博弈為合法外，於其他地區所進行者仍為違法。此時，將面臨1.於國際觀光渡假區內所生之賭債，若債務人欠債逃離離島後，其債權債務關係是否仍為合法?2.以及縱使在國際觀光渡假區內之博弈行為係為合法，其債權債務關係應如何解釋?等問題。

1. 現行實務見解對於賭債合法性之認定

外國法院因為賭博行為之合法化，對於賭博後所欠之債務合法性之認定自不在言。但台灣的實務見解，幾經更迭，已與先前之見解有所不同。其認為在台灣內之賭博行為縱非合法，但可接受外國法律所允許之賭博行為係為合法。此係因為行為人既然在該地遊樂賭博，自應尊重行為地之秩序，受該地法律規範，台灣法律自無予以保護之必要。則行為人因於國外之賭博行為所生之債之關係，即應適用該國法律，而不得認為係因賭博之非法行為所生之債務，於法無效[25]。

1. 本文之建議

從上述內容可知，賭債是否為合法債務之認定，實務見解已從過往的完全不接受，轉變從由行為發生地之法律進行認定。故就問題1而言，本文以為，若債權人及債務人之權利義務關係，是在國際觀光渡假村內所產生，則該賭債合法與否之認定，即與行為人做成行為時之地區規範為主。因此，縱使債務人為逃離債權人請求履行返還義務而離開國際觀光渡假區，仍不改變該賭債於行為時已於國際觀光度假區內合法成立之性質，故債權人自得依民法之規定，向法院提起清償債務之訴。

就問題2，本文認為，若因賭博行為所生之債務，應係民法未規定之無名契約，但應可透過雙方當事人間之真意或賭場條款進行認定彼此間之權利義務關係。且若行為人涉及為博弈活動而另為金錢借貸，則應適用民法所規定之借貸契約。

五、 其他待配合修正之法規

1. 刑法及社會秩序維護法

賭博行為，依刑法第266條及社會秩序維護法第84條之規定，為明文禁止之不法行為^[26]。惟離島建設條例第10條之2第5項公佈生效後，國際觀光渡假區內的博弈活動，應為合法。

然而，雖離島建設條例第10條之2第5項已明文排除刑法賭博罪之適用，惟為求法律明確性，亦應配合增訂刑法第266條第1項及社會秩序維護法第84條之但書，加入「除其他法律另有訂定外」等文字，方可避免法規適用衝突產生之可能。

另外，因賭博而生之性交易、強盜、恐嚇、竊盜等，仍為不法行為。若國際觀光區內有此些不法行為產生，仍應由一般司法檢察系統依刑事訴訟法進行管理及調查，而不適用觀光賭場管理條例中關於賭場調查權之條文，方為權力分配正確態樣。為免爭議產生，自應由主管機關協同司法機關一同發出行政命令，明定檢察權及調查權之範圍，避免權力行使重疊之情況產生。

1. 洗錢防制法

賭場涉及龐大現金交易，若無完善管制規範，將使賭場成為洗錢天堂。澳門在開放博弈活動合法化後，成為中國官員洗錢之管道。依澳門金融情報單位提供之資訊，2012年澳門博彩業可疑交易舉報1840宗，較2011年同期的1563宗增加了17.7%^[27]。大陸官方為減少洗錢行為發生，甚至限制官員一年僅能至澳門一趟。

依現行洗錢防制法之規範，其適用範圍僅限金融機構。觀光賭博管理條例通過後，應修正洗錢防制法第5條第2項第2款^[28]規定，將博弈業明訂於該項規定中。此外，亦應由觀光賭場主管就洗錢防制受規範之交易行為、通報程序、人員訓練及違反效果發布行政命令，方能有效杜絕不法洗錢行為之發生。

1. 加值型及非加值型營業稅法及所得稅法

依現行所得稅法第14條中第8類規定，獎金於一定程度下為得課稅之標的^[29]。而現行運動彩券及公益彩券，依前述規範，於符合一定條件下，即需就中獎進行稅賦之課徵^[30]，且亦載明在彩券之券面，以盡向中獎者告知之義務^[31][32]。

然而，依觀光賭場管理條例草案第113條，於觀光賭場內取得之獎金，於主管機關首次核發賭場執照，即20年內無需課徵所得稅^[33]。此部分是否妥適，尚有爭議，惟未來觀光賭場管理條例確定通過，所得稅法第14條第8類之規定，應一同配合修訂博弈活動知排除條款，方為妥適。

另外，依觀光賭場管理條例草案第78條之規定，觀光博弈業每月須被課徵博弈特別稅^[34]。雖條例中已有課稅明文依據，不違反租稅法定原則，惟既係課徵營業所得，亦應一同修正加值型及非加值型營業稅法之規範，方為妥適。

肆、  結論

離島居民於公投通過後，亟欲透過外國賭場開發經驗之借鏡，達到使地方經濟及交通建設迅速開發之目的。然而，對於首度推廣博弈制度的台灣而言，除須考慮離島開發外，有更多與現行制度環環相扣之問題，均待細究。雖然台灣立法諸公基於人民公投的意旨，於今年年初迅速通過離島觀光賭場管理條例草案之部分條文，但本文以為，欲完善整套博弈管理制度，需要時間進行分析及蒐集，且不能僅是透過借鏡之方式移植立法，更需思考台灣之民情及以往之習慣，就相關問題進行研究及配套後，方能提出最適台灣觀光賭場管理之法制。只希望在推動博弈立法的同時，立法諸公及社會大眾得秉持一顆中立的心，以超然的立場進行利弊的判斷以及得失的衡量，如此才是對於台灣人民最佳之立法模式。