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地方主管機關對於企業定型化契約條款之行政規制 【吳筱涵律師、張正憲】

地方主管機關對於企業定型化契約條款之行政規制

【吳筱涵律師、張正憲】

一、               問題緣起

2012年12月底,臺北高等行政法院就Google與台北市政府(下稱「北市府」)間就北市府認為付費App違反消費者保護法(下稱「消保法」)之處分,台北高等行政法院認為定型化契約條款之管轄權應屬中央主管機關而非地方主管機關,故而撤銷北市府就Google銷售付費App未按消保法19條規定提供消費者7天猶豫期保障而對Google裁罰之行政處分[1]。此判決一出,造成企業經營者、地方主管機關、消費者以及消費者保護團體間極大討論,過去,地方政府自行制定自治條例,對於業者所擬定之定型化契約進行調查與管制,似無任何疑義,但此判決出現後,即有論者認為將使消費者未來面對業者所訂立之定型化條款有違反消保法第17條之情事時,僅能由民眾個別向法院提起民事訴訟,行政機關不得介入;業者將之視為一大勝利,如在台灣共設立22個分店的「世界健身中心」,因其所擬定之定型化契約條款搭配行銷手法曾經引發多起消費糾紛,在新竹市、新北市、台北市消保官皆有接獲民眾投訴,涉違反定型化契約應記載及不得記載事項,曾遭台北、新北與新竹市政府開罰。世界健身中心即持上該實務見解為據,提起行政訴訟,主張地方政府不應越權干涉業者擬定定型化契約條款,雖先後遭到台北地方法院簡易行政訴訟庭[2]與台北高等行政法院判決敗訴[3],惟可想而知,未來業者援引有利見解挑戰地方政府管制定型化契約權限狀況將會一再重演,而地方政府又是實際執行消費者保護業務之最前線機關下,實有必要就此問題進行探究以求爭議之徹底釐清。

二、               爭點所在

此議題所牽涉者,一為地方主管機關可否依據消保法第33 條及第36 條規定,對業者有無擬定不利消費者之定型化契約為調查,且於發現有不法時,得命業者限期改善,若其不遵令改善,依同法第58 條規定處新臺幣6 萬元以上150 萬元以下罰鍰,並得連續處罰;亦或僅可由消保官或消保團體依同法第53條提起不作為訴訟,透過司法程序宣告不當條款的禁止使用。

再者,若地方政府自行訂立有關消費者保護自治條例,賦予地方主管機關對於縣市內企業定型化契約條款進行管制,此部分則關係地方立法權之詮釋,亦即地方自治條例之性質,地方自治團體自行訂立之自治條例,是否有生牴觸中央法規(消保法),兩者競合之關係為何,以下分就學說與實務之見解,析述如下:

(一)       學說見解

  1. 1.    消保法第33條與第36條之解釋

對於地方主管機關行政監督權限行使之射程範圍,其爭議應應非僅單純由行政法角度,或法條的文義解釋予以考量,而須從消保法第33條及36條「財產」之解釋,法規體系解釋與行政權範圍等面向進行論述,不同見解大致有下:

(1)          否定說

就「財產」之意義,本說認為消保法第7 條第2 項所稱之財產,基於侵權責任之本質,僅限於所有權等絕對權受侵害時始受保護,至純粹經濟上損失則應排除於商品責任之外。因此,主管機關依消保法第36 條及第58 條發動行政監督,應以保護物之所有權為限,定型化契約之監督管制自然不應包含在內[4]。況且地方主管機關針對企業經營者不當使用定型化契約條款之情形,若得實施行政監督,而同處於行政體系下之消保官依據消保法第53條只能提起不作為訴訟,請求司法裁決,如此適用結果,將大幅減縮消保法明文之不作為訴訟的執行功能。甚者,將造成行政權未受充分節制地恣意擴張[5]之不當結果。

(2)          肯定說

另有認為「財產」概念之際,不應受限於同法第7 條第2 項之解釋,應以判斷企業經營者所提供之商品或服務是否侵害消費者財產權為斷。且消保法第33 條及第36 條所規定之行政監督係處於另一獨立章節,其與消保法第7 條在性質上歸屬侵權行為之規範不同,故所涉及之價值判斷自有差異。因此,消保法第36 條行政監督權限之行使,自應包括商品自傷等純粹經濟上損失之情形[6]。採此說見解之下,則我國消保法制對於企業定型化契約之管制,將呈現「行政監督」與「不作為訴訟」併存之現象,如此架構下,對於消費者權益之保障,以及減少法院訟累均有助益。

  1. 中央法規與地方自治條例之競合

地方自治事項可分為兩種,「自治事項」與「委辦事項」,前者係指地方自治團體之立法機關依據法律,或依地方制度法所議決應執行之事項(地方制度法第18、19、20)。就自治事項,地方政府得行使地方立法權,訂定自治規章。後者則為凡不屬於地方政府之自治事項,由中央政府或地方自治之上級機關委由下級政府辦理者,就委辦事項而言,原則上地方自治團體除受中央法律特別授權之外,不得訂定委辦規則。而依據地方制度法第18條第7款第4目[7]之規定,「消費者保護」為直轄市政府地方自治事項,受有憲法制度性保障,應無疑義,直轄市政府應得對於消費者保護事項制定自治規章,而此時進一步所應釐清者,即為直轄市政府對於消費者保護事項中之定型化契約規制之立法,與中央法規(消保法)間之競合與衝突關係,大致有如下之見解:

(1)          法律先占主義

地方自治立法權之行使並非毫無限制,尤且甚者,最重要係自治立法權不得侵國家法之界限,即不得侵越國家法之專管事項;地方自治立法在如下場合被認為不牴觸國家法:1、國家法就某事項未制定規範者;2、就國家法規範之同一事項,自治立法基於不同目的而加以規範者;3、基於與國家法相同之管制目的,自治立法就不同事項設有規範者。

換言之,若自治立法與國家法,在規範對象與目的兩者均相同之情況下,猶定有較高程度或較高基準之規範,或係超出國家法所委任之界限時,即屬侵犯法律先占領域,該自治立法應屬無效、違法。

依據現行消保法之規範架構,若就消保法第33條與第36條之解釋採取否定說之立場,則地方機關在採取管制定型化契約之裁量選擇上,僅有之法律效果為違反公告之定型化契約條款為無效(第17條第2項),以及隨時派員進行查核(第17條第3項),而不得制定自治規章為據,命企業經營者限期改善或以未改善為理由而逕行開罰。是以地方自治團體制定之自治條例內容,若授權地方主管機關可以命企業經營者限期改善定型化契約條款,並在逾期不改正時科處罰鍰,此等自治條例條款將因牴觸上位階之消保法法律規定,依據地方制度法第30條第1項應歸於無效。

(2)          國家法性質論

此理論認為,地方自治團體原本對自治事項負有第一次的責任與權限,故在此範圍內,國家法即令有規範,亦應將之視為全國最低基準,而許自治立法做更高程度之規範[8],亦即承認中央與地方均享「平行的立法權」,中央只就最低基準的要求作全國性統一規律,而地方則就其地域的特殊需求作較高基準的「特別規範」,二者並不衝突[9]。故「直轄市消費者保護」依地方制度法明定為直轄市自治事項,則依同法第2條第2款規定,被告就臺北市消費者保護得自行立法並執行之。

從而,就消費者保護事項而言,乃屬中央與地方共同立法事項,故此時,若地方政府之自治法規就定型化契約之規制較中央法消保法更高之規制密度下,並無不可。實務見解亦曾於縣市政府公告限制申請設立電子遊戲場業者,距離學校醫院較電子遊戲場管理條例更遠時,表示縣市政府依其地方環境之需要,以自治法規另訂較高之限制標準,難謂與電子遊戲場管理條例第9條第1項之規定牴觸。惟關於創設、剝奪或限制地方自治團體居民之權利義務,應以自治條例定之,為地方制度法第28條第2款所明定[10]。從而對於自治事項,直轄市政府若欲為管制,而會限制到自治團體內居民之權利時,只要以自治條例之形式管制,即無問題。而如北市府制定有「臺北市消費者保護自治條例」,對於業者所預先擬定之定型化契約條款進行管制,應屬合法。

(二)       實務見解

  1. 1.    台北市政府與Google

(1)         案例事實

Google Inc.管理經營之Android Market 網站(現已更名為Google Play ),供消費者付費下載電腦程式,北市府認為上開網站之「服務條款未提供消費者解約退款機制」,「業已限制消費者行使郵購買賣解約權」,限制消費者行使消保法所定郵購買賣契約解約權,有損害消費者財產之虞,乃依消保法第33條規定進行調查,依據消保法第19條第1 項、第2 項、第33條第1 項、第36條、第58條、同法施行細則第17條及臺北市消費者保護自治條例第9條規定,去函要求「於函到次日起15日內修改相關服務條款及建立退款機制」,若未依上開期限改善,北市府將依消保法第58條規定處以罰鍰。Google不服,遂提起本件行政爭訟。

 

(2)         法院見解(台北高等行政法院101年度訴字第495號判決)就消保法第33條及第36條適用採否定見解

於本判決中,法院認為,業者之契約條款是否違反消保法第19條第1 項之規定,並不在消保法第33條第1 項規範範圍內。依消保法第33條及第36條規定,主管機關介入調查消費糾紛及處置之要件,係企業經營者提供之商品或服務「有損害消費者生命、身體、健康或財產」之情形,是以,單純之消費糾紛,解釋上均非屬消保法第33條及第36條主管機關發動調查及命令限期改善等措施之事由。

本件原告Android Market網站因無7 日內得解除買賣契約之條款及退款機制,僅屬該消費本身之交易契約糾紛,尚無上開所稱「損害消費者生命、身體、健康或財產」之情形,與消保法第33條及第36條之要件仍屬有間,再又消保法第17條第1 項已明定定型化契約管制為中央主管機關之權限,地方主管機關自不得介入調整定型化契約。否則,凡是地方主管機關認為定型化契約有不妥之處,均直接採消保法第33條、第36條之規定命令企業經營者變更該契約條款,立法者何須明定僅有中央主管機關始得公告定型化契約應記載或不得記載之事項?是以,立法者既保留定型化契約之限制予中央主管機關,自無地方主管機關介入之空間。

  1. 2.    世界健身中心案()

(1)          案例事實

新北市政府法制局消費者保護官(以下簡稱消保官)於民國100年5月10日調查事件健身中心與不特定多數消費者簽立契約使用而所提出之「個人教練課程合約書」定型化契約書時,發現系爭契約條款違反消費者保護法第11條規定,且有同法第12條規定違反誠信原則而對於相對消費者顯失公平等情事;系爭契約同時亦違反行政院體育委員會發布訂定之「健身中心定型化契約應記載及不得記載事項」規定,確有損害消費者財產之虞,而先行以新北市政府100年7月11日北府法消字第0000000000號執行違反消費者保護法案件處分書命原告自收受該處分書送達之日起,應即改善前項違法行為,世界健身中心未處分書改善,核已違反消保法第58條規定,乃以100年7月28日北府法消字第0000000000號處分書處原告罰鍰6萬元。世界健身中心不服,遂提起本件行政爭訟。

(2)          法院見解(新北地院101年度簡字第66號判決)- 就消保法第33條及第36條適用採肯定見解

法院認為本案乃係涉事件健身中心所提供系爭「個人教練課程合約」之商品或服務,為限制消費者「不可轉讓或退費」,使消費者將因上述之約束及限制,而無法主張解約或終止契約之權利,則系爭商品或服務,因致令消費者負擔非其所能控制之危險對消費者顯失公平,即與該消費者保護法施行細則第14條所揭示使「消費者應負擔非其所能控制之危險而不利於消費者之情形者,此已如前所認,世界健身中心所所提供上開「個人教練課程」商品或服務,當已對消費者之財產權有所侵害或有損害之虞,從而被告依同法第36條之規定,依消費者保護法第33條之調查,認為確有損害消費者財產或確有損害之虞者,所為命其限期改善等必要措施,並於世界健身中心未為改善之下,按同法第58條規定所為裁處,其認事用法即無不當,世界健身中心主張即尚難為有利之斟酌。法院雖未明示,但其實係採取肯定地方政府得依消保法第33條及第36條之規定,對業者之定型化契約進行管制。

  1. 3.    世界健身中心案()

(1)          案例事實

於台灣共有22家分店之世界健身中心,因其於「個人教練課程合約書」之定型化契約中,限制消費者不可轉讓或退費,違反當時體委會所頒布「健身中心定型化契約」中之應記載及不得記載事項中之應記載事項第6條第1項、不得記載事項第9條之規定,故新北市政府、新竹市政府與臺北市體育處分別去函世界健身中心,檢附前開「健身中心定型化契約應記載及不得記載事項」修正條文,要求修正契約條款,否則將依消保法相關訂定處罰,並列為消費者保護查核重點。世界健身中心認為地方主管機關無權為上開處分,故對之提起行政爭訟。

(2)          法院見解(101年度訴字第1241號)肯定直轄市政府得制定有關定型化契約管制條款

法院認定臺北市體育處101年6月14日函僅將體委會發布修正之「健身中心定型化契約應記載及不得記載事項」轉知原告,並請原告提出其與消費者簽訂之定型化契約供被告臺北市政府審查而已,惟原告迄未提出定型化契約供查;新北市政府亦以101年6月14日函,亦僅檢附前開「健身中心定型化契約應記載及不得記載事項」修正條文,請原告逐項檢視修正已擬定之定型化契約,並列為消費者保護查核重點;至被告新北市政府100年7月11日處分書,核其作成日期係在體委會101年6月6日令發布修正之「健身中心定型化契約應記載及不得記載事項」之前,且該處分書係認原告所提「個人教練課程合約書」定型化契約書之契約條款,限制消費者不可轉讓或退費,違反健身中心定型化契約應記載及不得記載事項中應記載事項第6條第1項、不得記載事項第9條之規定,而有消費者保護法第36條所規定之損害消費者財產之虞等語,命原告自該處分書送達之日起,『應即改善違法行為』而已,並未對原告為罰鍰處分;被告新竹市政府100年10月27日函,雖依消保法第36條規定命原告限期改善,但尚未對原告作出罰鍰處分。綜上所述,法院認定臺北市政府、新北市政府及新竹市政府,未透過消保法第36條對世界健身中心處以罰鍰,亦未就自治條例作較為嚴格之規範要件或創設具有干預取向之限制,而造成各地異法、疊床架屋之歧異情形,自無違嚴格法律保留事項之範疇,亦無涉及地方政府是否有適用消保法第33條及第36條之爭議。

惟判決中亦有提及,「消費者保護」工作,既屬被告臺北市政府、新北市政府之「自治事項」,則渠等分別制定之「臺北市消費者保護自治條例」、「新北市消費者保護自治條例」,苟無規制目的與規制手段失衡,致有違反憲法及學理上限制立法權之一般原則情形,殊難認不符「合公益目的思考」之合憲性或正當性前提。故地方主管機關基於地方自治權限,依消保法及自治條例之規定,應有監督企業經營者與消費者所簽訂定型化契約之權責,以維護消費者權益,並避免無謂之消費糾紛發生。顯然此判決亦認為地方政府制定有關定型化契約管制之自治規章,並無違法之處,足資參考。

  1. 4.    網路家庭國際資訊股份有限公司(PChome

(1)          案例事實

PChome於網站上記載限制消費者行使郵購買賣解約權之內容,致衍生消費爭議,北市府乃依消費者保護法第33條規定進行調查,而後認定其已違反消費者保護法第19條第1 項、第2 項及同法施行細則第17條等規定,爰依同法第33條第1 項、第36條及同法施行細則第34條規定,去函命其於函到14日內將網站上記載限制消費者行使郵購買賣解約權之內容移除,並將處理過程及結果函報被告備查。PChome不服,爰提起行政爭訟。

(2)          台北高等行政法院(100年度訴字第1375號)就消保法第33條及第36條適用採肯定見解

法院認為,PChome網站上登載:「……已經拆開包裝封套即視為接受該軟體之授權條款,消費者保護法第19條所訂之7 天猶豫期間將無法適用,也就是將無法為您辦理退貨退款。」,已屬違反消保法第19條第1 項規定,依同法條第2 項規定,除其約定無效外,身為主管機關之被告,為達保護消費者權益,促進國民消費生活安全,提昇國民消費生活品質(消費者保護法第1 條第1 項規定參照)之公共利益所必要,依消費者保護法第33條進行調查,經調查後,被告因認原告提供之商品(電腦軟體及其外包裝)一經拆封後不得退貨退款之規定,已使消費者未能檢視商品(益證其為消費者保護法第2 條第10款之郵購買賣),並將使7 日內拆封之消費者,無法主張同法第19條之權利,確有損害消費者財產或有損害之虞,乃依同法第36條及其施行細則第34條規定,以處分命PChome於函到14日內將網站上記載限制消費者行使郵購買賣解約權之內容移除,並將處理過程及結果函報被告備查,核上開原處分於法尚無違誤,亦無違反比例原則,並且符合憲法第23條所揭示由立法者以法律賦予被告行政監督權限及義務之本旨。

(3)          最高行政法院(101年度判字第272號)就消保法第33條及第36條適用採否定見解

本案中最高行政法院主張,消保法第19條係規定於該法第2章消費者權益章中之第3節有關特種買賣,並非規定於同法第4章行政監督章內,且同法第19條第2項規定違反第1項規定所為之約定無效,故該約定為契約條款,如因該契約條款發生消費糾紛時,應依同法第5章所定消費訴訟程序請求救濟。行政機關對此僅能依同法第17條第1項及第3項規定,由中央主管機關選擇特定行業,公告規定其定型化契約應記載或不得記載之事項。並得對企業經營者使用定型化契約者隨時派員查核。如企業經營者拒絕、規避或阻撓主管機關依第17條第3項規定所為之調查者,則應依同法第57條規定處罰,以資管制。

同法第33條第1項須於商品或服務本身有損害消費者生命、身體、健康或財產之虞者,始構成該條規定之要件。同法第36條亦係指商品或服務本身所生之侵權損害或有損害之虞,地方主管機關為防止危害繼續發生之緊急處置,由此可見,關於契約條款是否違反消費者保護法第19條第1項之規定,並不在消費者保護法第33條第1項規範範圍。

承上所述,本案中,系爭處分對於PChome網站上登載:「……已經拆開包裝封套即視為接受該軟體之授權條款,消費者保護法第19條所訂之7天猶豫期間將無法適用,也就是將無法為您辦理退貨退款。」,依據同法第33條規定進行調查,並依同法第36條及其施行細則第34條規定,以原處分命上訴人於函到14日內將網站上記載限制消費者行使郵購買賣解約權之內容移除,並將處理過程及結果函報被上訴人備查,核有適用法規錯誤之違法。

(三)       小節

  1. 1.    沒有聚焦的攻防

其實從上述實務見解,其實可以發現,法院勝敗之判決,與其說是法院認定地方主管機關有無規制企業定型化契約條款權限之宣示,不如說勝敗的原因係繫於當事人間攻防方法之主張。引起軒然大波的北市府與Google一案,若細究北市府之訴訟策略,會發現其一方面拘泥於消保法第33條與第36條適用範圍解釋,而不就有利於己之地方自治觀點加以論述,再者,其主張除依照消保法第36條外,另依臺北市消費者保護自治條例第9 條規定以原處分命原告限期改善,被台北高等行政法院認定為該處分逾越該自治條例第9 條規定之範圍,實則若北市府主張臺北市消費者保護自治條例第8條[11]與38條第1項[12]有關對於定型化契約之管制規範,再輔以地方自治條例與中央法於國家法性質理論下之論述,是否仍會遭受到敗訴判決,即非無想像空間,畢竟地方自治之發展,不論在概念及法律制度都在逐步演進之今日,實務見解也漸趨支持,直轄市政府就業者之定型化契約條款以自治條例之形式進行更高密度且有利於一般消費大眾之管制,應當無違法之疑義。

  1. 2.    消費者保護之落實

縱使純就消保法相關規範檢視該法第17條固無規定企業經營者之定型化契約內容經查核與公告之應記載及不得記載事項不符時,主管機關得限期命其改正。然依消保法第17條第3項及同法第57條之規定,業者僅係單純拒絕、規避或阻撓主管機關對於其定型化契缺之查核,即得處以罰鍰,則依舉輕明重之法理,企業經營者之定型化契約經主管機關查核後,若發現與公告之應記載及不得記載事項不符時,主管機關自得限期命其改正,並於其不依期限改正時,處以罰鍰。

且此等就定型化契約內容限期改正之規定,亦與保護消費者權益、促進國民消費生活安全及提昇國民消費生活品質等消費者保護法之立法目的相符(消保法第1條規定參照),況且地方主管機關以行政權積極介入消保事項,其效益將遠高於司法機關事後被動之處理,並可減輕當前司法機關沉重之案件負擔。綜上所述,本文認為,即便在消保法規範解釋下,地方主管機關縱然沒有訂立相關自治條例,亦可依照消保法,對於業者之定型化契約條款進行規制,行政與司法雙元管制之下,相信對於廣大消費者交提供更完善之保護。

三、               企業經營者與一般消費者應注意之處代結論

在消費者意識逐漸高漲之現代,因消費者多屬於分散之一群,消費者個人之財力、法律力及資訊力往往無法與企業經營者匹敵,故除了法制建構上應就消費者權益確保為首要之務外,行政機關亦應扮演主動積極角色,發掘問題並解決之。而於現代社會中,由於商品於服務的大量提供,個別磋商之交易模式,已不符合交易需求下,定型化契約已逐步成為現代交易上所必要之工具,但也因定型化契約條款多是由提供商品服務的一方預先擬定,而其多在市場上具有優勢地位,有能力制定對其較為有利之條款,將契約上之不利益轉移一般消費者承擔,而居於弱勢地位之消費者,亦難有能力對於契約條款做出強有力之修正要求。

職是之故,此時政府機關自應加強對於業者定型化契約條款之監督,否則定型化契約繫提供不特定多數人使用之特性下,即可能造成大量消費者之損害,衍生龐大社會問題,而目前實務見解,雖似有分歧,但仍可探尋出仍是朝保障消費者權益之方向前進,肯定地方主管機關得基於消保法或其所訂立之自治條例對業者進行管制,此一趨勢也值得讚許。

此時對於業者而言,於擬訂定型化契約條款時,即應確實做好法規遵循,並應隨時注意主管機關有無提供特定事業之定型化契約範本,避免有牴觸之情形發生,否則即可能遭到第一線執法的地方主管機關裁罰。消費者亦應保持高度之權利意識,與業者簽約過程中確實閱讀相關契約條款,檢視契約有無違法之處,又若發現權益受損之際,可求助於地方主管機關對業者進行調查與處分,在政府、業者及消費者三方共同努力下,相信必能營造更友善健全之商業生活環境。


[1] 台北高等行政法院101年度訴字第495號判決。

[2] 新北地方法院101年度簡字第66號判決。

[3] 台北高等行政法院101年度訴字第1241號判決。

[4] 廖義男,消費者保護法之行政監督,收於消費者保護研究第二輯,行政院消費者保護委員會編印,1996 年1 月,頁22。

[5] 胡泰華,消費定型化契約條款之行政規制,消費者保護研究(十七),頁44。

[6] 參閱行政院消費者保護委員會之消費者保護法專案研究小組第59 次會議紀錄第二討論案結論。

[7] 「下列各款為直轄市自治事項: 七、關於經濟服務事項如下:(一)直轄市農、林、漁、牧業之輔導及管理。(二)直轄市自然保育。(三)直轄市工商輔導及管理。(四)直轄市消費者保護。」。

[8] 蔡茂寅,地方自治之理論與地方制度法,台北;學林文化,頁227-228。

[9] 陳清秀,地方立法權,行政法爭議問題研究(下),五南書局,頁1434-1436。

[10] 最高行政法院94年11月份庭長法官聯席會議。

[11] 企業經營者使用定型化契約者,不得違反中央主管機關公告定型化契約應記載或不得記載之事項或審閱期間,執行機關並得隨時派員查核。違反者,應命其限期改正。

[12] 企業經營者違反第八條至第十條規定之一,經通知限期改正而逾期不改正者,得處新臺幣二萬元以上十萬元以下罰鍰,並得連續處罰。

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